Herr Präsident, meine sehr verehrten Damen und Herren,

es fällt nicht leicht, am Ende des Jahres 2005 über Reformen zu sprechen, zumal über Reformen in der Verwaltungsorganisation. Denn längst, so hat vor kurzem der renommierte Sozialforscher Meinhard Miegel festgestellt, zucken die Menschen zusammen, wenn sie das Wort Reform hören.

Das Wort Reform hat, wie Miegel schreibt, einen grundlegenden Bedeutungswandel erfahren. Was seinem Wortsinn nach für eine „umgestaltende Verbesserung der gegebenen Verhältnisse“ steht, wird heute im Sinne von Heilbehandlung oder Therapie verstanden. Gesunde werden nicht behandelt! Therapien, soviel hat sich herumgesprochen, sind in der Regel unangenehm und beschwerlich. Sie erfordern Verzicht. Vor allem aber ist ungewiss, ob eine Therapie erfolgreich sein wird. Es gibt nur Erfahrungswerte, die hoffen lassen – mehr nicht!

Die Skepsis ist insoweit ein stiller Begleiter jeder Reformdebatte – auch die Formulierung des heutigen Themas kann und will diesen skeptischen Unterton wohl kaum verhehlen, auch wenn alter Wein, wie man gerade in Rheinland-Pfalz weiß, ja nicht von vornherein schlecht sein muss.

Zu echten Wahlkampfschlagern jedenfalls dürften sich Reformdebatten – auch in Rheinland-Pfalz – kaum entwickeln! Das mag Trost oder Drohung sein – je nach Sichtweise!

Und so wird sich gewiss der ein oder andere unter ihnen entspannt zurücklehnen und der Dinge harren, die da kommen sollen.

Warum – so die nicht ganz fern liegende Frage – sollte es dieses Mal, bei einem erneuten Anlauf zu einer umfassenden Verwaltungsreform in Rheinland-Pfalz so viel anders sein als bei vorangegangenen Debatten, die – wie böse Zungen behaupten – allenfalls zu einer Änderung von Türschildern geführt haben, nicht aber zu einer wirklichen Neukonzeption von öffentlicher Verwaltung?

Und doch ist manches anders!

Da ist zunächst und vor allem die Schuldenfalle der öffentlichen Hand: Nach einer Unterrichtung des Rechnungshofes aus dem Jahre 2004 weist die Haushaltslage der rheinland-pfälzischen Gemeinden und Gemeindeverbände im fünfzehnten Jahr in Folge einen negativen Finanzierungssaldo auf. 2004 lag das Finanzierungsdefizit bei 506 Mio. Euro. Nach der Haushaltsplanung 2004 konnten 1.048 von 2.493 Gebietskörperschaften ihren Haushalt nicht ausgleichen. Für den Haushalt 2005 sind bei Land und Kommunen 1,9 Milliarden Euro neuer Schulden eingeplant worden. Der Befund überrascht kaum, lebt Deutschland doch, nicht nur was die Verwaltungsstrukturen angeht, seit vielen Jahren deutlich über seine Verhältnisse. Besserung ist nicht in Sicht.

Und längst sind die immensen Schuldenberge von Bund, Ländern und Kommunen nicht mehr allein die „Steuern von morgen“. Unerbittlich haben sie die Gegenwart erreicht. Die finanziellen Handlungsspielräume gerade der Kommunen marschieren unaufhaltsam gen „Null“; Investitionsentscheidungen privater Unternehmen, die sich „morgen“ amortisieren müssen, bleiben aus.

Die finanzielle Misere wird verschärft durch eine dramatische demographische Fehlentwicklung, die gerade die ländlichen Regionen von Rheinland-Pfalz mit voller Wucht zu treffen droht. So ist nach den Berechnungen des Statistischen Landesamtes in den ländlichen Re-gionen des Landes Rheinland-Pfalz bei konstant bleibenden Ausgangsbedingungen bis zum Jahr 2050 voraussichtlich mit einem Bevölkerungsrückgang von bis zu 25 – 30 % zu rech-nen, und auf das gesamte Land bezogen mit einem Rückgang der Einwohnerzahl um rund 1 Million. Und die Menschen werden immer älter: Während zu erwarten ist, dass innerhalb von knapp zwei Generationen die Zahl der Kindergartenkinder um 43 % und die Zahl der Er-werbstätigen um 33 % schrumpfen wird, ist von einer Steigerung des Anteils der Älteren über 75 an der Bevölkerung um 43 % anzunehmen. Diese Besorgnis erregenden Entwicklungen wirken sich insbesondere auch auf Kommunalebene nachteilig aus – wenn die Einwohner-zahlen in den teilweise ohnehin schon sehr kleinen Ortsgemeinden weiter sinken, verschärft sich das Problem, solche Einheiten wirtschaftlich und effizient verwalten zu können, dies gilt namentlich mit Blick auf Einrichtungen der Kinderbetreuung und der schulischen Ausbildung.

Es kann kein Zweifel mehr bestehen: Der Staat muss auf allen Ebenen drastische Einsparungen vornehmen. Und so ist es unvermeidlich, dass auch die staatlichen Aufgaben und Strukturen – überall und insgesamt – auf den Prüfstand gestellt werden. Tabuthemen darf es nicht geben. Und dabei ist der Blick gewiss nicht allein auf die kommunale Ebene zu lenken.

Auf den Diätplan des neuen „schlanken“ Staates gehören – um nur einige Fälle zu nennen - namentlich auch

Das Thema Schlanker Staat kann, wie hier kurz skizziert, im Grunde nur umfassend gedacht und diskutiert werden, wobei neben den dargestellten Schattenseiten der finanziellen und demographischen Entwicklung natürlich auch die großen Chancen der Zukunft, insbesondere durch die rasante Entwicklung der modernen Kommunikationstechnologien zu berücksichtigen sind.

Gewiss ist nur eines:

Die Zahl der Verwaltungsträger, der Verwaltungsebenen, der Behörden und eben auch der Bediensteten wird deutlich sinken müssen, wenn der finanzielle Aufwand zur Verwirklichung des Gemeinwohls nachhaltig reduziert werden soll.

Zumindest im Ergebnis herrscht denn auch weithin Einigkeit darüber, dass die Verwaltung kostengünstiger, wirtschaftlicher, effizienter, ja insgesamt „schlanker“ werden muss, dass dabei aber zugleich Bürgernähe und Teilhabe erhalten bleiben müssen und insbesondere den regionalen Besonderheiten hinreichend Rechnung zu tragen ist.

Bei aller Offenheit der Debatte erscheint es besonders wichtig, den anlaufenden Diskussionsprozess systematisch zu ordnen und zu steuern. Natürlich liegt es in der Natur des politischen Prozesses, dass die einzelnen Reformvorschläge zunächst ungeordnet in die Debatte eingebracht werden, Aspekte der Aufgabenkritik mit solchen der Verwaltungs- und Gebietsstrukturen in einen Topf geworden werden. Gerade weil aber im Grunde künftig nahezu das ganze Spektrum hoheitlicher Betätigung auf dem Prüfstand stehen wird, nämlich Art und Umfang der vom Hoheitsträger zu erfüllenden Aufgaben („Funktionalreform“), die dazugehörigen und unterstützenden organisationsrechtlichen Strukturen („Strukturreform“) sowie der territoriale Zuschnitt der Verwaltungseinheiten auf allen Ebenen („Gebietsreform“), ist die Frage nach der richtigen Reihenfolge des Vorgehens von durchaus zentraler Bedeutung.

An erster Stelle muss dabei die „kritische Inventur“ des Bestandes und der Art der Aufgabenwahrnehmung stehen, gleichsam ein „strategisches Controlling“, das die Verwaltungswissenschaften mit dem Begriff der Aufgabenkritik belegt hat.

Im Kern geht es um die Frage, welche Aufgaben der Staat auch künftig weiter wahrnehmen muss, bzw. was in den gesellschaftlichen Bereich zurückgegeben werden kann. Klar ist dabei auch die Zielrichtung: Hier muss es darum gehen, die jahrzehntelange chronische Überforderung des Staates durch Aufgaben, die er in Wahrheit gar nicht mehr erfüllen kann, zu beenden oder zumindest zu reduzieren.

Nicht derjenige Staat ist stark, der viele Gesetze und Behörden schafft. Stark ist nur der Staat, der die Funktionen, die er übernommen hat, effektiv, d.h. mit einem Minimum an Regularien und Behörden, erfüllen kann.

Dem Konzept der Aufgabenkritik liegt damit zugleich ein gewandeltes Verständnis vom Staat zugrunde – weg vom Versorgungs- und Kontrollstaat, hin zum „Output-orientierten „Bürgerstaat“, weg von der wohlfahrtsstaatlich-daseinsvorsorgenden Verwaltung hin zur Gewährleistungsverwaltung mit bloßen Reservefunktionen hinsichtlich der Eigenwahrnehmung von Aufgaben der Daseinsvorsorge. Die Wahrnehmung, Finanzierung und Gewährleistung von Aufgaben und öffentlichen Leistungen sind danach also getrennt voneinander zu denken. Der Staat der Zukunft wird – abgesehen von den hoheitlichen Kernaufgaben – keineswegs alle von ihm zu gewährleistenden Funktionen mehr in eigener Person erfüllen können. Ihm sollte vielmehr der Vollzug nur dann obliegen, wenn er die fraglichen Aufgaben besser erfüllen kann als Private bzw. gegebenenfalls ehrenamtlich Handelnde, also zuverlässiger, sachgerechter und kostengünstiger. Dies gilt für den Unterhalt von Bundesautobahnen, über deren Veräußerung derzeit laut nachgedacht wird, ebenso wie für die Pflege von Straßen, Spielplätzen oder den Betrieb von Kindergärten.

Das es dabei nicht nur um öffentlich-rechtliche Strukturfragen geht, sondern auch um zivilrechtliche Annexprobleme, etwa hinsichtlich des privaten Haftungsrechtes, ist selbstverständlich.

Allerdings meint der Begriff der Aufgabenkritik keineswegs, dass nur zu prüfen wäre, welche Aufgaben in Zukunft ab- oder aufgegeben werden können.

Die Aufgabenkritik ist vielmehr zweigeteilt in eine „Zweckkritik“ – also die Frage: Erledigen wir die richtigen Aufgaben? – und eine „Vollzugskritik“ – also die Frage: Erledigen wir die Aufgaben richtig?

Auch an dieser Stelle können sich neue, effizientere Lösungsmodelle ergeben, und dies nicht nur im Hinblick auf mögliche öffentlich-private Partnerschaften oder den Einsatz elektronischer Medien (auf den noch einzugehen ist). Von zentraler Bedeutung ist vielmehr etwa auch die Frage der Einbeziehung ehrenamtlichen Engagements.

Das gesellschaftliche Engagement darf sich - aller Politikverdrossenheit zum Trotz - nicht länger auf das mehr oder weniger widerwillige Zahlen der Steuern und die Teilnahme an den Wahlen beschränken. Das bürgerliche Engagement ist vielmehr künftig noch stärker zu fordern und zu fördern. Wie schon im Bereich der gemeinnützigen Stiftungen die zu großen Teilen verschüttete „Kultur des Gebens“ zu einer neuen Blüte gebracht werden muss, sind persönlicher Einsatz und gesellschaftliche Solidarität Tugenden, die zur Erfüllung solcher öffentlicher Aufgaben unerlässlich sind, die in Zukunft keine staatlichen mehr sein werden.

Die Vorstellung von einem paternalistischen Staat ist jedenfalls als ebenso überholt zu betrachten wie die eines umfassend Daseinsvorsorgenden Wohlfahrts- und Wohlfühlstaat.

Um nicht missverstanden zu werden: Hiermit soll keinesfalls einer Überlassung breiter Teile der hoheitlichen Funktionen an das freie Spiel der Kräfte des Marktes das Wort geredet werden; das Ziel ist letztlich eine strukturelle und funktionelle Staatsvereinfachung, die Freiräume schafft für eine effiziente Wahrnehmung der wirklich zentralen und unentbehrlichen Staatsaufgaben.

(nicht vorgetragen:) Hinsichtlich der konkreten praktischen Ausgestaltung der Aufgabenkritik und der Umsetzung ihrer Ergebnisse bestehen dabei zahlreiche Gestaltungsmöglichkeiten. Denkbar ist etwa das Modell einer „dezentralen Ergebnisverantwortung“, bei der seitens der Landesregierung lediglich Eckwerte für das Verfahren zur Aufgabenermittlung und –bewertung vorgegeben werden, die eigentliche Prüfung aber den jeweiligen Ressorts zugewiesen ist und in einem kontinuierlichen Prozess fortgeschrieben wird. Unter regelmäßiger Kabinettsbefassung mit dem Fortgang der Aufgabenkritik können dann konkrete Maßnahmenvorschläge zeitnah umgesetzt werden, z. B. ein Aufgaben- bzw- Leistungsabbau, die Verlagerung von Aufgaben auf andere Verwaltungsebenen, auf Private oder gesellschaftli-che Gruppierungen oder etwa die Optimierung der Aufgabenverteilung durch Bündelung von Querschnittsaufgaben.

Maßstäbe der Aufgabenkritik sind dabei

Eine vor diesem Hintergrund durchgeführte Aufgabenkritik ist ein kontinuierlicher Vorgang und kann als „Untersetzung“ von Plänen zur Haushaltskonsolidierung und von strukturellen Reformvorschlägen dienen. Beabsichtigt ist damit

Ohne eine solche rigorose Aufgabenrevision, die auch den Gebrauch des Rotstiftes nicht scheut, droht auf allen Ebenen eine ungebremst voranschreitende „Selbstfesselung“ von Bund, Ländern und Kommunen durch zunehmende und in Wahrheit nicht mehr tragbare Aufgabenlasten. Eben diese Überforderungen aber zeichnen den „schwachen Staat“ der vergangenen Jahrzehnte aus, während der zukunftsfähige „starke Staat“ nur jenes Maß an Aufgaben übernimmt, die er wirklich zu schultern imstande ist.

Erst auf der Grundlage einer soliden Aufgabenkritik wird man das Thema der Verwaltungsstrukutren sowie schließlich auch des territorialen Zuschnitts der konkreten Verwaltungsbereiche sinnvoll diskutieren können. Insbesondere die Frage von Gebietsreformen auf kommunaler Ebene kann sachgerecht nur gemeinsam mit einer Überprüfung des Aufgabenbestandes sowie der Aufgabenzuordnung erörtert werden. Vor allem aber gilt, dass die Gebietsreform keineswegs eine zwingende Folge von Funktionalreformen ist.

Wenig vorbildlich dürften vor diesem Hintergrund die jüngsten Reformmaßnahmen in Schleswig-Holstein gewesen sein, die ohne erkennbare Aufgabenkritik direkt bei den Verwaltungsstrukturen ansetzten. Die Akzeptanz in der Bevölkerung und die Kooperationsbereitschaft der Gemeinden werden hierdurch auf eine harte Probe gestellt, zumal die Möglichkeiten einer verstärkten interkommunalen Zusammenarbeit höchst unzureichend ausgeschöpft wurden. Die Prognose, mit diesen Reformen würde die marode Finanzlage der Kommunen behoben, mag zwar die Aura einer kompromisslosen, kraftvollen Reformbemühung verbreiten, steht aber mit Blick auf die wissenschaftliche Untermauerung ihrer Thesen auf eher tönernen Füßen.

Kaum überzeugen kann dabei insbesondere das Axiom bestimmter Mindestgrößen für Kommunen, wie sie von Gesetzes wegen auf 8.000 – 9.000 Einwohner festgelegt werden. Derartige Zahlen sind zwangsläufig „gegriffen“ und damit wenig sachgerecht. Weshalb nicht 6.000, 7.000 oder – schön rund und einfach zu rechnen – 10.000?

Die Argumentation erinnert in frappierender Weise an die unselige Neugliederungsdebatte der siebziger Jahre, als die sog. „Ernst-Kommission“ unter Rückgriff auf Speyerer Studien auf die fixe Idee verfiel, dass Gliedstaaten erst ab einer Bevölkerungszahl von 5 bis 6 Mio. Einwohnern existenzfähig seien. Nicht von ungefähr war diese Fixierung, die im übrigen von Anfang an durch die tatsächlichen Verhältnisse etwa in den USA oder der Schweiz glorreich widerlegt war – der Anfang vom Ende der Neugliederungsdiskussion.

Dass nicht allein die Einwohnerzahl, sondern insbesondere auch die räumliche Lage einer Gebietskörperschaft, aber auch deren spezifische Sozio-Struktur und Historie mit darüber entscheidet, ob diese sich kommod verwalten und regieren lässt, liegt auf der Hand, wurde und wird aber in Mindestgrößenmodellen niemals berücksichtigt.

Blickt man auf die derzeitige Reformdebatte in Rheinland-Pfalz, wird die Notwendigkeit einer primären Aufgabenkritik weithin anerkannt.

Immerhin aber ist der Diskussionsprozess mit der jüngst aufgewallten Debatte um die Zukunft des Verbandsgemeindesystems in eine nicht unbedenkliche Schieflage geraten. Und dies nicht nur hinsichtlich des hier angemahnten Primats der Aufgabenkritik.

Natürlich wäre es eine tolle Sache, wenn sich durch das schlichte Wegstreichen einer einzelnen Ebene hohe Summen ohne nachhaltige Beeinträchtigungen einsparen ließen. Nur: Ist es wirklich so, dass die Verbandsgemeinden entbehrlich sind oder zumindest als bloße Dienstleistungsapparate von externen Verwaltungsträgern der Ortsgemeinde oder gar der Kreise gesteuert werden könnten? Alle rechtlichen und verwaltungswissenschaftlichen Indikatoren sprechen gegen diese Annahme, wie ich im Folgenden begründen will:

Zu den grundlegenden Erkenntnissen der modernen Verwaltungswissenschaften zählt die Forderung, dass der ökonomisch und effizient handelnde Staat „output-orientiert“ zu strukturieren ist. Zu stärken ist also die sogenannte „Arbeitsebene“, während die Aufsichts- und Kontrollebene so schlank wie möglich gehalten wird. Wie dramatisch der Nachholbedarf gerade in dieser Hinsicht ist, hat Altbundeskanzler Helmut Schmidt in seinem Buch „Globalisierung“, das auf eine Vorlesung vor der Düsseldorfer Heinrich-Heine-Universität zurückgeht, am Beispiel der Gerichtsbarkeit plastisch geschildert:

„Früher“, so schreibt Schmidt, „war ein Amtsrichter eine bedeutete Figur. Heute schämt er sich zu sagen, dass er am Amtsgericht tätig ist. Jedes zweite Verfahren geht in die nächste Instanz, und jede Instanz pinselt ganz sorgfältig ihre Begründung, in der Hoffnung, möglichst zu vereiteln, dass ihr Urteil in der nächsten Instanz aufgehoben wird.“

Und so beschäftigt etwa die Hansestadt Hamburg, wie Helmut Schmidt resignierend fest-stellt, ebenso viele hauptamtliche Richter wie ganz England zusammen.

Genau an dieser Stelle ist ein Umdenken wichtig und richtig. Die in den Verwaltungswissenschaften auf breiter Basis anerkannten Vorstellungen von einer Output-gesteuerten Ressourcenverwendung müssen Maßstab und Grundlage für die Bewertung aller bisherigen Reformvorschläge sein.

Das aber bedeutet nichts anderes, als dass die bürgernah agierenden Verwaltungsebenen, zu denen vorrangig die Verbandsgemeindeebene zählt, zu stärken, die übergeordneten Aufsichts- und Kontrollebenen dagegen so weit wie möglich zu verschlanken sind.

Gerade die aktuellen Diskussionen um den Missbrauch beim sog. Arbeitslosengeld II belegen nachdrücklich die Problematik einer Vernachlässigung der bürgernahen Arbeitsebenen. Kann es wirklich verwundern, dass die Arbeitsgemeinschaften mit ihren großen räumlichen Zuständigkeitsbereichen in besonderer Weise anfällig sind für Sozialmissbrauch, egal, welchen Umfang dieser Missbrauch nun tatsächlich angenommen hat?

Natürlich stimmt es, wenn die designierte Bundeskanzlerin Angela Merkel gegenüber der Bild am Sonntag sagte – ich zitiere wörtlich – :

„Gespart wird, wenn wir die Entscheidungen möglichst nah an die Menschen bringen“,

womit sie die kommunale Ebene anspricht.

Und natürlich stimmt es auch, wenn der FDP-Generalsekretär Dirk Niebel in der FAZ sein Plädoyer für eine gemeindliche – in Rheinland-Pfalz dann wohl doch auch verbandsgemeindliche – Aufgabenzuständigkeit in Sachen Arbeitslosengeld II damit begründet, dass der Bürgermeister seine Pappenheimer kennt und weiß, ob jemand wirklich Hilfe braucht und nur nicht kann oder nicht will.

Wirklich recht aber hatte allein der rheinland-pfälzische Verbandsbürgermeister, der genau dasselbe bereits bei der Einführung des neuen Arbeitslosengeldes II gesagt hat!

Natürlich mag die Vorstellung verlockend sein, dass man eine Verwaltungsebene oder zumindest eine gemeindliche Führungsebene ersatz- und folgenlos streichen könnte. Allein realistisch ist diese Vorstellung, was die Verbandsgemeinden angeht, nicht!

Die nüchterne Wahrheit dürfte sein: Wer der Abschaffung der Verbandsgemeinde das Wort redet, wird die Einheitsgemeinde erhalten! Da die „wichtigsten“ gemeindlichen Verwaltungsfunktionen von den Verbandsgemeinden wahrgenommen werden, würde deren „Aus“ bereits auf kurze bis mittlere Sicht auch das „Aus“ für die Ortsgemeinden bedeuten. Die womöglich dem einen oder anderen vorschwebende Alternative, die Verbandsgemeindeebene zu beseitigen und die hauptamtlichen Verwaltungen bei den derzeitigen, teilweise sehr kleinen Ortsgemeinden anzusiedeln, dürfte angesichts der dramatischen Haushaltslage von Bund, Ländern und Kommunen schon aus ökonomischen Gründen nicht praktikabel sein.

Unterschwellige Überlegungen, aus den ehrenamtlichen Ortsgemeinde-Bürgermeistern alimentierte „Hauptamtler“ zu machen, ist die nüchterne Erkenntnis entgegen zu halten, dass zwei hauptamtliche Führungen in der Zwei-Ebenen-Gemeinde keinesfalls finanzierbar sind. Erst recht könnte es keine Lösung sein, kurzerhand die professionelle Führungsebene der Verbandsgemeinde zu beseitigen und die solchermaßen „enthauptete“ Verbandsgemeinde durch die Ortsgemeinden zu steuern.

Denn das organisatorische Zusammenfließen beider gemeindlichen Ebenen führte – von den praktischen Problemen einer „kopflosen“ Verwaltungsebene ganz abgesehen – letztlich doch zu einem Zentralisierungsprozess, an dessen Ende Zusammenlegungen mit vorhersehbaren Folgen für Bürgernähe, Partizipation und ehrenamtliches Engagement stehen.

Das wohl durchschlagendste Argumente für die Beibehaltung der Verbandsgemeindestruktur aber lautet schlichtweg: Die Verbandsgemeinden haben sich in den dreißig Jahren ihres Bestehens bestens bewährt. Deutlich wird dies, wenn man sich die Umstände vor Augen führt, die seinerzeit zur Etablierung des Verbandsgemeindesystems geführt haben. Damals wie heute nämlich war eine Vielzahl der historisch gewachsenen kleinen Gemeinden nicht in der Lage, die anstehenden, seinerzeit noch vergleichsweise wenigen Aufgaben etwa im Bereich der Wasserversorgung oder der Unterhalten von Sportstätten ordnungsgemäß zu erfüllen. Bereits seit Beginn der fünfziger Jahre gab es daher Bestrebungen zur Verbesserung der Verwaltungskraft bevölkerungsschwacher Gemeinden. Zwischen 1966 und 1974 wurde in 18 Landesgesetzen zur Verwaltungsvereinfachung das riesige Pensum der Verwaltungsreform bewältigt. Was folgte, waren grandiose Aufbauleistungen vor allem in den Bereichen der gemeindlichen Infrastruktur einschließlich schulischer Einrichtungen, ohne dass die Ortsgemeinden hierdurch Schaden litten.

Und vielleicht haben die heutigen Diskussionen um die Zukunft der Verbandsgemeindestruktur sogar etwas damit zu tun, dass die Verbandsgemeinden ihre Arbeit so gut verrichtet haben, dass man die Ursachen und Wurzeln dieses einzigartigen Aufbaus vergessen hat und vergessen machen möchte.

Es dürfte jedenfalls für sich sprechen, dass seit 1974 nur noch eine Handvoll Verbandsgemeinden in Einheitsgemeinden umgewandelt wurde, und dies vorrangig mit Blick auf die Optionen einer finanziellen Förderung durch die damaligen Gesetze (§ 2a FAG).

Auch wird verständlich, weshalb eine politische oder gesetzliche Forcierung der ursprünglich erwarteten Umwandlung in ein Einheitsgemeindesystem wegen des Erfolgs der Verbandsgemeindestruktur allgemein für nicht erforderlich erachtet wurde. Kritische Stimmen waren in den vergangenen drei Jahrzehnten jedenfalls nur sehr selten zu vernehmen, die meisten gegenwärtigen Reformvorschläge fußen denn auch auf dem Bekenntnis zur Beibehaltung der Verbandsgemeindestruktur.

Die Einführung des Verbandsgemeindesystems kann rückblickend mit guten Gründen als das „Kernstück der Mitte der 60er Jahre in Rheinland-Pfalz eingeleiteten Verwaltungsreform“ betrachtet werden. Die Verbandsgemeinde sollte als „leistungsfähigere Einheit […] in dem ihr zugeordneten Nahbereich im Rahmen der Daseinsvorsorge Leistungen der Grundversorgung“ erbringen und hat diesen Auftrag vollauf erfüllt. Sie hat auf der anderen Seite die Möglichkeit geschaffen, die politische Eigenständigkeit der Ortsgemeinden „in ihrer kommunalpolitischen Substanz“ zu erhalten. Dass dieses Projekt gelungen ist, steht außer Streit.

So stellte etwa W. Bernet im Jahre 1993 fest:

„Die Verbandsgemeinde in Rheinland-Pfalz zerbrach ebenfalls nicht die Eigenständigkeit der Gemeinden und stellte eine vitale Relation zwischen den Verwaltungskompetenzen von Verbandsgemeinde und verbandsgehörige Gemeinde her, die offene Akzeptanz findet“.

Dass das Verbandsgemeindemodell sogar zu geringeren finanziellen Aufwendungen führt als das Einheitsgemeindemodell, deutet sich aus der Tatsache an, dass Rheinland-Pfalz mit 15,4 Beschäftigten je 1.000 Einwohner den zweiten Platz unter den Flächenländern belegt.

Die Gründe für die Einführung des Verbandsgemeindesystems im Zuge der umfangreichen Verwaltungsreformen zwischen 1966 und 1974 tragen also noch heute; sie lassen sich mit gewissen Modifikationen auch für die gegenwärtige Diskussion um die Verwaltungsstrukturreform fruchtbar machen. Denn die „Zentralisierung der Verwaltung bei gleichzeitiger Dezentralisierung der politischen Entscheidung“ hat sich als „ideales Modell“ für ein kleines Flächenland erwiesen. So ist auch in anderen Ländern die Einführung eines dem rheinland-pfälzischen Kommunalmodell ähnlichen Kommunalverfassungsrechts in Angriff genommen worden, so z. B. in Sachsen-Anhalt, wo – nach ersten gesetzgeberischen Schritten – ein politischer Wechsel die Einführung sog. „qualifizierter Verwaltungsgemeinschaften“ letztlich verhindert hat. Das Paradigma eines Vorrangs der Einheitsgemeinde vor der Verbandsgemeindestruktur dürfte jedenfalls als gefallen, das „Modell Verbandsgemeinde“ als gleichwertige, je nach Bundesland sogar bessere Alternative anzusehen sein.

Bei aller berechtigten Sorge um die Finanzierbarkeit der öffentlichen Verwaltung darf die Bedeutung der lokalen Integration durch die Gemeinden nicht unterschätzt werden. Sie ist und bleibt die eigentliche Zielsetzung der gemeindlichen Selbstverwaltungsgarantie, eine Zielsetzung überdies, die – gerade in ihren ehrenamtlichen Implikationen – durchaus pekuniäre Elemente aufweist.

„Die segensvollen Wirkungen einer guten Gemeinde- und Städteordnung,“ so schreibt der geistige Vater der kommunalen Selbstverwaltung, der Reichsfreiherr von und zum Stein, „sind Belebung des Bürgersinns und Lenken der Tätigkeit vom Eigennutz auf das Gemeinnützige hin.“

Insoweit trifft sich das Modell der gemeindlichen Selbstverwaltung im Ergebnis durchaus mit den jüngeren Ideen der verwaltungswissenschaftlichen „New Public Management“-Konzeptionen, denen es gerade darum geht, die „Output“-Ebene zu stärken. Eine bürgerferne Verwaltung ruft notwendig Schwierigkeiten mit der Identifikation hervor, schafft Akzep-tanzprobleme mit Entscheidungen „von denen da oben“, und führt damit zu erheblichen Einbußen bei der Bereitschaft zu Partizipation und ehrenamtlichem Engagement.

In diesem Sinne wird sich das Gespann aus Verbands- und Ortsgemeinden nicht zerschlagen lassen, ohne dass hierdurch Intensität und Umfang des ehrenamtlichen Engagements in der Bevölkerung massiv gefährdet werden.

Gewiss wird die demographische Entwicklung den Bestrebungen um eine auch „räumliche“ Bürgernähe in Zukunft schmerzhafte Grenzen setzen. Wohl nicht zufällig hat das Bundesverfassungsgericht dem Gesetzgeber beim Ausgleich der vor allem in dünn besiedelten Gebieten kollidierenden Aspekte der Effizienz der Verwaltung und der Bürgernähe einen vergleichsweise großen Gestaltungsspielraum gewährt. Bei immer weiter sinkenden Bevölkerungszahlen im ländlich strukturierten Raum, wie sie nach den ernüchternden Studien des Statistischen Landesamtes zu erwarten sind, wird das Bedürfnis nach ortsnahen Verwaltungseinheiten gewiss irgendwo an Wirtschaftlichkeitsgrenzen stoßen. Dennoch: Nähme man der Bevölkerung in dünn besiedelten Gebieten die Möglichkeit, die zuständigen Behörden vor Ort erreichen zu können, würde dies die Abwanderungsbewegungen in die Ballungsräume nur zusätzlich beschleunigen.

Infrastrukturelle Defizite – auch hinsichtlich des Zugangs zu Verwaltungsleistungen – sind neben den womöglich besseren Berufsaussichten einer der Hauptgründe für die „Flucht“ aus strukturschwachen Gegenden. Eine „Hochzonung“ von Aufgaben oder die Aufhebung der Verbandsgemeindestruktur zu Lasten bevölkerungsarmer Ortsgemeinden bringt damit nicht nur gesellschaftlich-soziale Nachteile mit sich, sondern ist auch im Hinblick auf die demographische Entwicklung, die die finanzielle Misslage zumindest teilweise verursacht und verstärkt, wohl kaum förderlich.

Auch wenn daher die demographische Entwicklung kaum aufzuhalten erscheint, sollte man ihr nicht durch den Abzug identitätsstiftender Einrichtungen weiteren Vorschub leisten – ich denke hier ganz konkret an die Grundschulen, die einen evidenten Bezug zur örtlichen Gemeinschaft aufweisen und für die die gemeindliche Trägerschaft daher eine hohe integrative Bedeutung hat.

Ein letztes Argument ist schließlich juristischer, genauer gesagt verfassungsrechtlicher Natur: Es lautet schlichtweg: Die Verbandsgemeinde ist Gemeinde und darf daher schon rechtlich nicht fremdbestimmt, organisatorisch deformiert oder ohne sachliche Gründe beseitigt werden.

Gewiss hat es in der rechtlichen Einordnung der Verbandsgemeinden seit jeher Unsicherheiten gegeben, die mutmaßlich auf die wenig glückliche Wortwahl bzw. die äußere Ähnlichkeit der Begriffe Verbandsgemeinde und Gemeindeverband beruhen. Wortlaut und Systematik der Gemeindeordnung belassen hingegen keinen Zweifel, dass der Gesetzgeber mit der Verbandsgemeinde – schon dem Wortlaut nach – keinen Verband, sondern eine Gemeinde geschaffen hat – eine Gemeinde, die folgerichtig auch ihrerseits Träger der verfassungsrechtlichen Selbstverwaltungsgarantie ist.

Schon 1967 hat Walter Bogner, einer der engagiertesten Befürworter der Verbandsgemeinde, diese als „Föderal- oder Dachgemeinde“ angesehen, die „zusammen mit den Gemeinden des Verbandsbereich eine kooperative Einheit, gewissermaßen einen gemeindlichen Bund bildet“. Der alte Streit die Einordnung der Verbandsgemeinde als Gemeinde oder als Gemeindeverband ist zwar noch immer nicht abschließend geklärt, gerade die neuere verfassungsgerichtliche Judikatur mit ihren Vorgaben für die Aufgabenverteilung zwischen gemeindlicher und gemeindeverbandlicher Ebene spricht aber dafür, die zweistufige Gemeindestruktur eben nicht als System aus zwei eigenständigen kommunalen Ebenen anzusehen, sondern als „eine, wenn auch gegliederte, aber dennoch einheitliche Gemeindeebene“.

Denn nach dieser sog. Rastede-Rechtsprechung wäre es dem Landesgesetzgeber schon aufgrund des verfassungsrechtlich vorgegebenen dezentralen Aufgabenverteilungsprinzips untersagt, die den Verbandsgemeinden zugeordneten Aufgaben einem Gemeindeverband oberhalb der gemeindlichen Ebene zuzuordnen. Dies gilt etwa für die in § 68 der Gemeindeordnung angeordnete gesetzliche Prozessstandschaft der Verbandsgemeinden für die verbandsangehörigen Ortsgemeinden, aber auch für viele andere Aufgaben. Wenn also diese Zuständigkeitsverteilung zwischen Orts- und Verbandsgemeinden auch vom Bundesverwaltungsgericht als verfassungskonform bezeichnet worden ist, so konnte das Gericht zu einer solchen Erkenntnis nur dadurch gelangen, dass es den Gemeindecharakter der Verbandsgemeinde zugrunde legte. Verbandsgemeinde und Ortsgemeinden sind insoweit also nicht etwa „isoliert“ zu sehen, nicht als zwei unterschiedliche, gegeneinander gerichtete Ebenen, sondern als „eine, wenn auch gegliederte, aber dennoch einheitliche Gemeindeebene“. Innerhalb dieser einheitlichen Ebene erfolgt dann entsprechend der Aufgliederung in Ortsgemeinde und Verbandsgemeinde die konkrete Aufgabenzuweisung, ohne dass die gemeindl-chen „Bastionen“ des Art. 28 Abs. 2 GG insoweit gegeneinander in Stellung zu bringen wären.

Unterliegt die Verbandsgemeinde damit aber den Verfassungsgarantien des Art. 28 Abs. 2 GG, ergeben sich hieraus durchaus gewichtige Grenzen für einen Zugriff des Gesetzgebers. Namentlich eine organisatorische Enthauptung der Verbandsgemeinden, die diese zum Weisungsempfänger andere Selbstverwaltungskörperschaften machte, wäre mit dem Grundgedanken der gemeindlichen Selbstverwaltung schlechterdings nicht vereinbar. Dies würde auch und erst recht dort gelten, wo überörtlichen Verwaltungsträgern wie den Kreisen bzw. den Landräten Direktionsrechte über die Verbandsgemeinden eingeräumt werden sollen. Mit einem solchen Modell würde der Grundgedanke der gemeindlichen Selbstverwaltung förmlich auf den Kopf gestellt.

Erst recht müsste eine Degradierung der Verbandsgemeinden zu bloßen Zweckverbänden am objektiven Staatsaufbauprinzip der gemeindlichen Selbstverwaltung scheitern, da sich zentrale örtliche Aufgaben – wie das BVerfG in seiner Rastede-Entscheidung betont hat – eben nicht rechtsverbindlich auf die Ebene eines Gemeindeverbandes verschieben lassen.

Aber schauen wir in die Zukunft: Wie soll es nun weitergehen?

Der Umstand, dass das Verbandsgemeindemodell nach wie vor ein überzeugendes Modell gerade für die ländlich geprägten Regionen des Landes Rheinland-Pfalz ist, heißt gewiss nicht, dass die Reformdebatte insgesamt unnütz oder überflüssig wäre. Worum es geht, ist, die zeitgemäßen Ziele zu fixieren. Im Sinne der modernen Zielsetzung einer Output-Orientierung der öffentlichen Verwaltung muss es dabei primäre Intention sein, die erkannten Stärken des zweistufigen Gemeindesystems weiter auszubauen bzw. zu stärken.

Spricht somit die nüchterne Analyse für die prinzipielle Beibehaltung des Erfolgsmodells der Verbandsgemeinden, stellt sich doch zugleich die Frage, an welcher Stelle das gegenwärtige Modell womöglich weiter verbessert werden könnte.

Sowohl finanzielle wie dienstleistungsorientierte Erwägungen weisen hier eine klare Richtung: nämlich den Weg der Verlagerung hoheitlicher Funktionen „von oben nach unten“. Mit guten Gründen ist insoweit insbesondere die Errichtung sog. „Bürgerbüros“ auf Verbandsgemeindeebene vorgeschlagen worden, die Serviceleistungen gegenüber dem Bürger bündeln.

Diese Büros könnten auch Beratungsleistungen außerhalb der eigenen Zuständigkeiten erbringen, zum Beispiel für die Träger der Rentenversicherung oder als Außenstellen der Agenturen für Arbeit. Sie könnten sogar teilweise „mobilisiert“ werden und so in flächenmäßig großen Verbandsgemeinden auch in den jeweiligen Ortsgemeinden präsent sein. Die Verbandsgemeinden könnten zur Erweiterung des Angebotes solcher Bürgerbüros insbe-sondere Aufgaben der Kreise, aber auch bestimmter Landesbetriebe und Landesämter übernehmen, die sich sinnvollerweise auf der untersten Verwaltungsebene realisieren lassen. Beispielhaft genannt seien hier die Kraftfahrzeugzulassung und die Führerscheinerteilung, die bislang bei den Kreisen angesiedelt sind, aber in einem bürgernahen Büro vor Ort besser erfüllt werden könnten. Allein der Umstand, dass die Kfz-Kennzeichen nach Kreisen sortiert werden, dürfte kein tragfähiges Argument für die Beibehaltung der gegenwärtigen Zuständigkeitszuweisung sein, schließlich muss sich auch niemand seinen Personalausweis in der Bundeshauptstadt abholen, nur weil er die deutsche Staatsangehörigkeit ausweist.

Unter Einbeziehung der schon in der Zuständigkeit der Verbandsgemeinden liegenden Aufgaben wie etwa das Meldewesen könnten die Bürgerbüros so zu Serviceeinheiten ausgebaut werden, die die Bedürfnisse des täglichen Lebens der Bevölkerung weitgehend abdecken. Dazu gehört natürlich auch der Sozialbereich, der im Bereich des Arbeitslosengeldes II gerade auch wegen der sträflichen Vernachlässigung der Gemeinden finanziell aus den Fugen geraten ist.

(nicht vorgetragen:) Im Zuge der Verlagerung hoheitlicher Funktionen „von oben nach unten“ könnten auch die Kreise als Ausgleich für die Aufgaben, die sie an die Verbandsgemeinden abzutreten hätten, gegebenenfalls bisher staatliche Aufgaben übernehmen. Dabei ist freilich zu beachten, dass die Übertragung zahlreicher staatlicher Aufgaben an die Kreise ihre Doppelaufgabe als Kommunen einerseits, als staatliche Verwaltungsbehörden andererseits aus dem Lot zu bringen droht. Die Kreise sollen aber gerade kommunale Kreise mit eigenen Selbstverwaltungsaufgaben und eigenen Organen der Selbstverwaltung bleiben; dies ist insbesondere bei der Verlagerung staatlicher Aufgaben zu berücksichtigen.

In diesem Zusammenhang ist auch auf Aspekte des E-Governments einzugehen. Dies vor allem auch deshalb, weil dem E-Government, wie dem IT-Recht insgesamt, eine nicht unerhebliche Zentralisierungs- bzw. Entörtlichungstendenz innewohnt. Diese kann bei unreflektierter Adaption zu einer Gefährdung der eigentlichen Ziele gemeindlicher Selbstverwaltung führen.

Gewiss müssen in Zukunft Netzwerke und andere Technologien zur Optimierung der Verwaltungsabläufe Verwendung finden, beispielsweise durch die Einrichtung von Zentralregistern für das Meldewesen. Zu warnen ist aber vor Überlegungen, die auf eine zentralisierte elektronische Verwaltung ohne Gebietsbezug abzielen. Derlei Überlegungen führen nicht nur zu kompetenzrechtlichen Abgrenzungsproblemen, sondern stellen vor allem die Kernidee der kommunalen Selbstverwaltung in Frage, nämlich die politische Teilhabe der Bürger im Bereich der örtlichen Angelegenheiten. Die Vorteile einer Digitalisierung von Diensten dürfen nicht auf Kosten der gemeindlichen Selbstverwaltung gehen oder mit der Zurückdrängung des vor Ort angesiedelten Ehrenamtes erkauft werden.

So richtig die Erkenntnis ist, das Modernität der Verwaltung nicht heißen kann, ineffiziente Verwaltungsstrukturen in Software zu gießen, so richtig ist andererseits, dass E-Government kein „Selbstzweck“ ist und ohne die sinnvolle Einbindung in die bewährten Strukturen nicht ohne weiteres Leistungsfähigkeit, Transparenz und damit auch die Legitimation der Verwaltung fördert.

Das E-Government soll also die bürgernahe und output-orientierte Verwaltung stärken, nicht aber in Frage stellen. Mag daher über eine zentrale Bereitstellung der technischen Plattformen – etwa für elektronische Gewerbeanmeldungen und ähnliches – zu reden sein, darf andererseits die dezentrale Organisationsstruktur im Bereich der kommunalen Selbstverwa-tung nicht der Digitalisierung geopfert werden. E-Government muss der kommunalen Selbstverwaltung zu Diensten stehen, nicht umgekehrt.

Wo aber stehen nun die Ortsgemeinden?, werden sich vielleicht die Ortsbürgermeisterinnen und Ortsbürgermeister fragen, nachdem wir soviel von den Verbandsgemeinden gesprochen haben.

Die Antwort ist klar: Keinem anderen Ziel dient die Sorge um das Verbandsgemeindesystem, als ihnen, den Ortsgemeinden, die Luft zum Leben zu sichern, als den Bürgerinnen und Bürgern – durchaus im Sinne des Gesamtwohls – Identifikation und Teilhabe auf der örtlichen Ebene zu erhalten.

Gerade in einem Land wie Rheinland-Pfalz, das nur zum Teil historisch gewachsen ist und zahlreiche örtliche Besonderheiten hinsichtlich der landsmannschaftlichen Struktur der Bevölkerung aufweist, nehmen die Gesichtspunkte der Identitätsstiftung, der Heimatverbundenheit und der landsmannschaftlichen Zusammengehörigkeit in der Bevölkerung eine her-ausragende Stellung ein. Das wissen nicht nur die Einwohner der Gemeinde Kröv an der Mosel. Vielmehr lässt sich anhand objektiver sozialpsychologischer Untersuchungen bele-gen, dass das soziale Wohlbefinden durch eine „Revitalisierung der Dörfer und des Nachbarschaftsumfeldes“ nachhaltig gesteigert werden kann. In einer zunehmend globalisierten Welt wird die Bedeutung der Region und der Gemeinde weiter wachsen – „die kleinen Einheiten sind gefragt“.

Nicht zufällig ließ sich denn auch schon recht bald nach der Einführung der Verbandsgemeindestruktur feststellen, dass die „behutsame“ Reform unter Beibehaltung der Ortsgemeinden dem ehrenamtlichen Engagement der Bevölkerung zuträglich gewesen ist. Auch das ehrenamtliche Mandat der Ortsbürgermeisterinnen und Ortsbürgermeister ist als „Konsequenz des kommunalrechtlichen Bekenntnisses zur bürgerschaftlichen Selbstverwaltung“ zu sehen und zu wahren. Überdies gilt gerade Rheinland-Pfalz als ein Land, in dessen Gemeinden das Ehrenamt seit jeher eine bedeutende Rolle gespielt hat. Dass insbesondere die „nah am Bürger“ befindlichen politischen Entscheidungsbefugnisse in der ehrenamtlichen Verantwortlichkeit vor Ort, also bei den Ortsgemeinden, bleiben, sichert damit eine möglichst große Partizipation und Identifikation. Die Bündelung von Engagement in den Ortsgemeinden führt zudem zu Personaleinsparungen. So wird zukünftig die Bedeutung des Ehrenamtes eher zu- als abnehmen, zumal es auf breiter politischer Basis befürwortet wird. Getreu dem Motto „Die Stärken stärken“ wird es daher hinsichtlich der Ortsgemeinden darum gehen, deren Potenzial an ehrenamtlicher Partizipation weiter auszubauen.

Im Verhältnis zu den Verbandsgemeinden sollten die Ortsgemeinden daher in ihrer politisch-demokratischen Funktion gestärkt werden, während die Aufgabe der Verbandsgemeinde als Verwaltungseinheit zur Erfüllung administrativer Aufgaben, aber auch als Trägerin überörtlicher Funktionen wie z. B. die Steuerung der Wirtschaftsförderung, die regionale Entwicklungsplanung oder die Personalsteuerung – etwa für die in Trägerschaft der Ortsgemeinden stehenden Kindergärten – betont werden muss.

Umgekehrt ist an dieser Stelle zugleich nochmals darauf hinzuweisen: Der Verbund von Ortsgemeinden und Verbandsgemeinde kann nicht zerschlagen werden, ohne Intensität und Umfang des ehrenamtlichen Engagements der Bevölkerung massiv zu gefährden.